“Segurança Pública" e "Poder de Polícia"*

Breve contribuição conceitual e jurídica:

Segurança Pública

Consiste numa atuação de preservação ou restabelecimento de convivência social que permite que todos gozem de seus direitos e exerçam suas atividades sem serem perturbados ou prejudicados por outrem.

É o afastamento, por meio de organizações próprias, de todo perigo, ou de todo mal, que possa afetar a ordem pública, em prejuízo da vida, da liberdade, ou dos direitos de propriedade do cidadão. Limitam-se, assim, as liberdades individuais, estabelecendo que a liberdade de cada cidadão, mesmo em fazer aquilo que a lei não lhe veda, não pode ir além da liberdade assegurada aos demais, ofendendo-a.

É, pois, uma atividade pertinente aos órgãos estatais e à comunidade como um todo, realizada com o fito de proteger a cidadania, prevenindo e controlando manifestações de criminalidade e de violência, efetivas ou potenciais, garantindo o exercício pleno da cidadania nos limites da lei. (Luiz Otavio de Oliveira Amaral)

Diz a Constituição:

"Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:

I – polícia federal;

II - polícia rodoviária federal;

III - polícia ferroviária federal;

IV – polícias civis;

V – polícias militares e corpos de bombeiros militares.

[...]

§ 8º Os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei."

Poder de Polícia - Polícia

O Poder de Polícia, considerado a manifestação mais antiga do Estado, visa assegurar a ordem, o interesse público, a convivência harmoniosa, a paz pública, a segurança das pessoas e o seu patrimônio, enfim, o cumprimento das leis de uma forma geral.

Direcionada aos cidadãos, indivíduos indiscriminados por meio dos órgãos de segurança pública, costuma se dizer que a atuação de tal poder serve ao público para “servir e proteger”, segundo os princípios do Estado Democrático de Direito.

Conceituado pelo Direito Administrativo e definido pela Lei Tributária, em geral, o Poder de Polícia corresponde “à atividade estatal de condicionar a liberdade e a propriedade ajustando-se aos interesses coletivos” abrangendo tanto atos do Legislativo quanto do Executivo.

Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. (Art. 78 do Código Tributário Nacional)

Como nos ensina a eminente professora Di Pietro, o Poder de Polícia é exercido na área administrativa e na área judiciária, a primeira de caráter preventivo, a segunda de caráter repressivo. Age preventivamente, por exemplo, quando proíbe ou indefere o porte de arma, e age repressivamente quando persegue criminalmente quem for flagrado portando arma ilegalmente. Quanto às ilegalidades de ordem penal, obviamente são os órgãos policiais que atuam em nome do Estado administração no exercício da polícia preventiva e judiciária.

Discricionariedade, auto-executoriedade e coercitividade são as características do Poder de Polícia: A primeira deriva da liberdade que a lei concede para a apreciação da conveniência e da oportunidade quanto ao exercício do poder e à prática de certos atos, ou seja, trata-se da liberdade de decisão para a escolha do melhor momento, do melhor meio, do objeto, etc., para o alcance do resultado mais adequado, eficaz à pretensão do agente público no cumprimento de suas atribuições legais; a segunda, é a faculdade em decidir e realizar os atos necessários, pelos meios próprios, sem a intervenção do Judiciário, de forma que não há necessidade de expedição de mandado judicial para tal exercício; por fim, a terceira, consiste no atributo de força, de exigibilidade legal, de imposição sob pena de sanção, de obrigatoriedade jurídica contra a desobediência, dos atos praticados no exercício do Poder de Polícia.

Por fim, quanto aos limites que se impõem ao exercício do Poder de Polícia, com retaguarda da doutrina mais autorizada, podem-se citar ao menos três:

1. Necessidade – medidas adotadas para evitar ameaças reais ou prováveis de perturbação ou prejuízo ao interesse público;

2. Proporcionalidade – devida relação entre a limitação ao direito individual e o prejuízo a ser evitado, relação juridicamente adequada entre os meios adotados e os fins desejados; e

3. Eficácia – capacidade de realização do fim pretendido.

Os atos administrativos realizadores do Poder de Polícia, como os demais submetidos ao regime jurídico de direito público, possuem atributos legais e elementos de validade.

Todo ato praticado no exercício de função pública chama-se ato administrativo. Os órgãos policiais pertencem à estrutura da administração direta em seus âmbitos, bem como seus agentes, servidores públicos estatutários, policiais de carreira admitidos por concurso público, funcionários incumbidos da realização de atos administrativos no cumprimento das suas atribuições legais.

Quanto aos atributos legais, o primeiro citado pela doutrina é o da presunção de legitimidade e veracidade, ou seja, iuris tantum, salvo prova em contrário, presume-se que o ato administrativo tenha sido praticado pelo agente que possui a devida atribuição legal, e que o objeto e o fato inerentes a este ato são verdadeiros, dotados de fé pública; o segundo, a imperatividade, é o atributo que torna o ato imponível a terceiros, independentemente de sua adesão ou concordância; o terceiro, a auto-executoriedade, trata do atributo que permite a execução do ato pelo próprio órgão público, sem a sua submisão ao Judiciário; o último, a tipicidade, consiste no atributo pelo qual o ato deve corresponder àquelas figuras previamente definidas em lei como aptas à produção de determinados resultados.

Quanto aos elementos, conhecidos também como requisitos, que pressupõem ora a existência legal do ato, ora sua validade jurídica, estão consagrados no Direito brasileiro a partir da Lei nº 4.717/65, cujo art. 2º, ao indicar os atos nulos, menciona competência (atribuição legal), forma (formalidades legais), objeto (conteúdo e efeito jurídico que se produz), motivo (pressuposto de fato e de direito que lhe serve de fundamento) e finalidade (resultado que se quer alcançar), como sendo os cinco existentes.

Com efeito, polícia é um vocábulo grego (politeia) que derivou para o latim (politia), ambos com o mesmo significado: governo de uma cidade, administração, forma de governo.

Diferentemente do conceito de “poder”, a polícia é órgão governamental, presente em todos os países, cuja função é a de repressão ao crime e manutenção da ordem pública, através do uso da força se necessário, fazendo cumprir a lei.

À Polícia incumbem funções exclusivas como a prevenção da criminalidade, bem como a de investigar e apurar os delitos cometidos, quando o policiamento preventivo falha, fornecendo assim subsídios ao Poder Judiciário para que os criminosos sejam devidamente processados, na forma da lei.

Em tese, a Polícia divide sua atuação em Administrativa, que tem por objeto as limitações impostas a bens jurídicos individuais (liberdade e propriedade), exercida principalmente pelos agentes de fiscalização, e de Segurança. Esta se divide em Polícia Ostensiva e Judiciária. A primeira deve agir antes da infração penal (preventiva), e, a segunda, após a prática do fato criminoso (repressiva). Durante a ocorrência criminosa as duas devem agir, seja nas fases da prisão em flagrante, seja na ação controlada da atividade delituosa até na infiltração de agentes, se for o caso.

Os órgãos policiais incumbidos da Polícia Ostensiva (PF marítima e de fronteiras, PRF, PFF, PMs e GMs) atuam preventivamente na preservação da ordem pública, exercendo a vigilância no objetivo de impedir as ações anti-sociais.

Já a Polícia Judiciária é exercida pelas polícias civis dos estados e pela Polícia Federal, órgãos auxiliares da Justiça que têm por finalidade investigar as ocorrências consideradas criminosas com o fim de fornecer subsídios para a efetiva e eficaz persecutio criminis in judicio, com a apuração da responsabilidade penal do suposto autor do fato e o reestabelecimento da ordem pública. A finalidade principal da Polícia Judiciária é a elaboração do Inquérito Policial.

Como órgão auxiliar da Justiça, a Polícia Judiciária recebe esse nome apesar de, logicamente, não possuir jurisdição. Ela auxilia o Judiciário no cumprimento de seus mandados, no apoio aos seus servidores, na defesa e na proteção da sua integridade física e de suas funções, nos atos investigatórios e nas medidas requisitadas pelo Ministério Público e pelo Juiz, etc.

Por fim, a jurisdição pode também ser considerada como área territorial onde o magistrado exerce sua competência, “diz o Direito”. A Autoridade Policial não exerce jurisdição, por isso não possui competência. Com efeito, o Delegado de Polícia, em sua circunscrição exerce suas atribuições, “cumpre a lei”.

* Por Fabio Geraldo Veloso - Professor da Graduação e da Pós-graduação em Direito da Universidade Salgado de Oliveira - Niterói/RJ - Doutorando em Ciências Jurídicas e Sociais.